楼继伟：个税改革将考虑家庭负担 专家：短期实施难度大
来源：财会信报 发布时间：2013-09-9 作者：杨力
日前，财政部部长楼继伟就未来我国个税的改革方向进行了阐述。他表示，当前中国的所得税制度并不完美，“下一步我国改革个税的方向是由目前的分类税制转向综合和分类相结合的税制”。来源：财会信报 发布时间：2013-09-9 作者：杨力
9月，正值《个人所得税法》修订两周年。连日来，关于个税话题的讨论，占据了各大媒体的热门排行榜。在近日天和经济研究所举办的“瞻望十八届三中全会后财税体制改革走向”的沙龙上，北京大学经济学院财政系教授王大树表示，个人所得税已经成为“工薪阶层税”，建议改按家庭征税，以降低工薪阶层的税负，同时加强对高收入人群的监管，实现真正的税负公平。
新个税法在调节收入分配上与预期相差甚远
截至9月1日，新个税法实施已满两周年。
我国个税法1980年颁布实施，至今已经有30多年，期间历经几次调整，主要涉及的都是工资、薪金所得费用扣除标准。2005年，扣除标准从800元提高到1 600元;2007年再次从1 600元上调至2 000元。两年前，新个税法实施，扣除标准提高到3 500元，9级超额累进税率结构修改为7级，相应的级距也进行了调整。
从新个税法实施后个税收入的变化看，2011年10月开始，个税收入连续下降，一直到2012年10月，翘尾减收因素基本消失，个税收入开始由降转升，保持增长态势至今。那么新个税法在调节收入分配上面是否起到了预期的作用?中央财经大学税务学院副院长张广通在接受本报记者采访时认为，“应该说起到了一定的作用，也使广大民众普遍认识到征收个税在调节贫富悬殊方面的积极意义，但社会各界对个税更好地发挥调节收入分配作用也有很强的期待。”
北京明税律师事务所高级合伙人施志群也告诉本报记者，有一定的作用，但与预期的调节收入分配相差甚远。
“中国现行的个税制度是一种分类个人所得税制，对纳税人的各类收入进行分类，采取‘分别征收、各个清缴’的征管方式。这种制度在客观上造成了收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少的问题，即所谓个税实质上变成了‘工薪税’，其调节收入分配的作用明显弱化。”施志群进一步解释说。
同时，张广通也直言，由于个税税法还不完善，征管机制和手段建设还比较薄弱，所以征管过程中的阻力和漏洞也很大，需要从制度建设和征管机制两方面加大改革和建设的力度。
个税沦为“工薪阶层税”的尴尬现状
我国目前征收个人所得税原则是“低收入者不纳税，中等收入者适当缴税，高收入者多缴税。
但据相关数据统计，65%的个税来自占个税缴纳群体80%的中低收入者，而占个税缴纳群体20%的高收入者，占有银行存款总量80%的比例，其缴纳的个税比例却不到税收收入总量的10%。如果把这些因素联系起来分析，不难得出正是广大的中低收入者在支撑个人所得税税收，他们正成为巨大的税负基数的贡献者。
针对个税沦为“工薪阶层税”的尴尬现状，张广通认为，中国的贫富差距迅速扩大是事实，也是收入分配机制改革要解决的突出问题，这个问题已经上升到国家层面，“十二五”期间甚至“十三五”期间都要认真抓。但收入分配机制改革牵一发而动全身，没有其他方面的改革相配套或取得突破，快速缩小收入分配差距是不可能的。个税及其他税收只是一个重要的配套手段之一。个税改革这些年不断推进，但总体上是微调，没有伤筋动骨。提高免征额只是缓和了矛盾，离从根本上解决问题还有很长的距离。
“就目前的个税征收面来看，已经不能简单说主要是由工薪阶层来支撑的，而是更多地在向富裕阶层转移(实际纳税户仅2400多万)。存在的问题主要是工薪收入管得严、征税规范，其他收入管理不严或潜力较大，税总已经采取了不少措施，比如加大股权转让收入、房地产交易收入、年终奖、礼品福利等的征管，但还处于零敲碎打状态，适当时间应纳入个税全面改革框架中。”张广通说。
在收入分配改革亟待提速的背景下，如何充分发挥个税的调节杠杆功能?施志群建议，建立综合信息系统，税务机关与政府其他部门之间的个人收入信息共享;建立个人主动申报收入激励机制，将纳税申报和退税有机地结合起来，申报收入能够得到税法所规定的退税;限制现金交易，发展非现金支付工具，比如规定3 500元以上的交易必须通过银行卡等非现金支付工具进行支付。3500元以上交易如因特殊原因用现金交易，必须实行申报;合并部分个税分类作为过渡政策，在综合所得税制实施条件尚不具备的情况下，一些种类的所得可以适当进行合并，如劳务报酬所得和工资薪金所得进行合并等。
楼继伟：个税改革方向是综合与分类相结合
针对个税改革，日前，楼继伟指出，下一步将朝着综合与分类相结合的方向改革，对部分所得项目实行综合计税的同时，还要将纳税人家庭负担，如赡养人口、按揭贷款等情况计入抵扣因素，更体现税收公平。改革进程要视完善立法和加强征管能力情况而定。
其实，早在1996年我国就提出个税要向综合与分类相结合方向改革，如今过去了17个年头，个税几次修改仍然只是提高免征额。对于个税的“小步微调”，究其根源，施志群认为，在于个税改革的主客观障碍太大，即综合与分类结合制度实施所面临的问题较多，需要的满足条件相对复杂。
“综合税制改革，需要解决：征管成本与收益的问题、收入信息能否掌握，还可能会涉及财产公开制度等敏感问题。具体条件上，综合税制一般需要：个人固定纳税识别号，个人收入能够相对准确的计量，大额交易避免非现金结算，建立税务、银行、工商等多部门联网的综合信息系统。以上问题解决、条件满足后，才能够逐步实现税制综合改革。”施志群说。
张广通进一步解释，分类制征收模式是控制零散税源的有效手段，但收入归类有难点、总体负担能力反映不出来、重收入轻调节的弊端越来越明显，有必要向综合制转变。
但从我国税收工作的现实条件来看，张广通则认为，一步到位不现实，实行过渡式的综合分类相结合模式是可行的。即使是过渡模式的推行也要解决许多基础性问题，比如收入重新归类，该合并的合并，该单列的单列;不同收入的费用扣除程序和标准要统一;申报纳税的时间和手续要最大限度地便利各类纳税人等等。所以微调也是不得已选择。目前看来将分类综合制付诸实施，最重要的还是要在收入监控机制或双向申报(支付收入单位和收到收入的个人双向申报，联网稽查)上下功夫，并强化有关部门和单位在协税护税上的法律责任。
“个税总体上收入规模和收入比例不大，纳税人数量有限，改革步伐快慢对整体经济形势和税收工作影响不大，条件成熟了自然会加快推进，目前还是以做好基础工作，为全面改革创造条件为好。”张广通说
针对楼继伟此番提出的住房按揭贷款纳入个税抵扣，有媒体认为这是一个令人眼前一亮的财税改革信号。但究竟是依照按揭贷款利息抵扣，还是本利都包括，目前并没有给出一个明确的答案，这也为市场留下了足够的猜测空间。
专家：个税以家庭为单位计征短期内实施难度大
个税以家庭为单位计征的呼声早已持续多年，只是大家在技术和价值层面还存有分歧。
一种观点认为，按家庭征个税似乎简单合理，但我国有13亿人口，让家庭申报其应税所得，会使成本高到难以实施的地步。
另一种观点则强调，以家庭为单位计征个税是国际惯例，更能体现税负公平、社会公平，财税部门不能以存在技术难题为借口。
对此，张广通认为，个税按家庭征收是大势所趋。因为费用扣除更能体现量能负担，还可增加一些特殊优惠扣除，使税法更有人情味，减少偷税避税压力。“但按家庭征收也有许多工作要做，比如核定婚姻状况、核定人口及其成员结构、核定收入、核定费用加计扣除标准、核定房产归属、确定加计扣除项目等，都不是简单的事，涉及许多部门的配合，也涉及许多部门的协税法律责任，要根据改革的总体进展情况来定，条件不成熟不能做事倍功半的冒险事。”
施志群也认为，短期内操作难度和征管成本太大。待综合征管制度所需的各项条件满足后，才能够相对合理公平地实施以家庭为征税单位。
本报短评
个税作为直接调节收入分配的重要税种，每一次的改革无不牵动纳税人的心弦。如今，个税被指责为“劫贫济富”，归根到底是社会财富的这块蛋糕没有分好。
笔者认为，要想真正实现税负公平，最重要的就是要攻破如何掌握收入信息这道难关。在中国个税制度中，应税所得项目有11个，但工薪所得税一直在个税中占有高比重。原因在于工薪阶层的“工资”是“透明”的，十分便于税务机关掌握。而对于有些高收入个人的灰色收入信息，税务机构难以追踪。从根本上讲，个人收入信息的取得往往需要政府多个部门的配合，需要建立多部门信息交换机制，让所有个人的收入都能晒到阳光下，从而真正实现税负公平。