2009年10月，国家税务总局发布国税函[2009]601号文件（以下简称601号文）就对外签订的税收协定中如何认定申请人受益所有人的身份进行明确。601号文强调非居民企业“受益所有人”身份的判定应遵循“实质重于形式”的原则，并列举了7项不利于受益所有人身份认定的消极因素。该规定总体上与OECD有关“受益所有人”认定原则一致。但由于601号文的规定过于原则，导致实践中税务机关的理解和执行尺度不一，给非居民纳税人申请税收协定待遇带来很多的不确定性。